ASSOFANT

I MODELLI DI GESTIONE DELLE FARMACIE COMUNALI DOPO IL DL. 135/09 - QUESITO
Sono il direttore di una farmacia comunale che è gestita direttamente, anche se registra da qualche anno perdite economiche. Il Comune non vuole procedere alla vendita per ragioni di immagine politica, e sembra deciso a costituire una società per la gestione mettendo all’asta il 49% del capitale. Ma ho letto sulle nostre riviste che questo non è più consentito, e che invece i Comuni possono costituire soltanto società con i farmacisti dipendenti.

Stando a una prima lettura del quesito, il Comune potrebbe non essersi adeguatamente
documentato in materia (ma è possibile anche, come vedremo, che si sia invece… sin
troppo documentato), perché sembra puntare dritto sul conferimento della gestione della
farmacia (oggi probabilmente condotta “in economia”, pur se con risultati, a quanto pare,
molto poco “economici”) alla solita “società a partecipazione mista pubblica e privata”,
riservandosi evidentemente di “selezionare” il socio o i soci “mediante procedure competitive
ad evidenza pubblica”.
E’ questo, comunque, uno dei due modelli ordinari di gestione dei “servizi pubblici locali di
rilevanza economica” previsti dal nuovo II comma dell’art. 23bis del dl. 25/6/08 n. 112, come
modificato e/o integrato dall’art. 15 del dl. 25/9/09 n. 135; l’altro è il conferimento della
gestione “a favore di imprenditori o di società in qualunque forma costituite”, sempre
individuati “mediante procedure competitive ad evidenza pubblica”.
Per la verità il successivo nuovo III comma contempla anche una forma di gestione “in
deroga”, ed è quella c.d. “in house” (con l’affidamento, cioè, del servizio ad una “società a
capitale interamente pubblico, partecipata dall’ente locale”), che però non dovrebbe riguardare
granchè le farmacie per le quali, infatti, “un efficace e utile ricorso al mercato” sembra
assolutamente plausibile.
Ora, come premette il suo nuovo I comma, le disposizioni contenute nell’art. 23bis
(comprese dunque quelle appena ricordate del II e III comma) “disciplinano l’affidamento e la
gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, in applicazione della disciplina
comunitaria e al fine di favorire la più ampia diffusione dei principi di concorrenza, di libertà di
stabilimento e di libera prestazione dei servizi di tutti gli operatori economici interessati alla
gestione di servizi di interesse generale in ambito locale, nonché di garantire il diritto di tutti gli
utenti alla universalità ed accessibilità” dei servizi stessi, assicurando loro “un adeguato livello
di tutela… secondo i principi di sussidiarietà, proporzionalità e leale cooperazione”.
Ma al di là delle chiacchiere e del vocabolario ormai di stile (“concorrenza”, “libertà di
stabilimento”, “par condicio” tra gli operatori, garanzie per gli “utenti”, ecc.) si tratta
dell’ennesima riforma (certo significativa anche sul piano politico, ma di difficilissima
coordinazione con le tante che l’hanno preceduta) di una materia sempre molto sofferta
nella nostra legislazione di diritto amministrativo, e che approda ora a scenari in sostanza
antitetici a quelli originariamente tracciati dal lontano TU 2578/1925, pur se qua e là
anticipati dai vari provvedimenti degli ultimi venti anni.
Fatto sta che oggi i “servizi pubblici locali di rilevanza economica” (anche le farmacie comunali
sono tali, e almeno per questo verso nessuno può aver dubbi) possono essere conferiti in
gestione – a parte il modulo “in house” - con il ricorso soltanto ad una o all’altra delle dette
due “modalità di affidamento ordinario”, come sono testualmente definite dalla norma; e anzi,
per sgombrare il terreno da qualsiasi incertezza al riguardo, il I comma, subito dopo la
lunga enunciazione – sopra riportata – delle finalità dell’intera disciplina dettata dal
nuovo art. 23bis, si affretta a precisare perentoriamente che le sue disposizioni “si applicano
a tutti i servizi pubblici locali e prevalgono sulle relative discipline di settore con esse
incompatibili”.
Senonché, e siamo al punto che ci interessa, il I comma va ancora oltre e, subito dopo tale
non equivoca precisazione (peraltro almeno in parte non necessaria), aggiunge che “sono
fatte salve” le disposizioni - che sono altrettante “discipline di settore” - in materia di
“distribuzione di gas naturale”, di “distribuzione di energia elettrica” e di “trasporto ferroviario
regionale”, nonché “le disposizioni della l. 2/4/1968 n. 475 relativamente alla gestione delle
farmacie comunali”.
In particolare, questa espressa “salvezza” della l. 475/68 riguarda evidentemente il suo
art. 9, il cui primo comma (come sostituito dall’art. 10 della l. 362/91) prevede che le
farmacie comunali possono essere gestite - senza questa volta alcun modello “in deroga”-
soltanto, a) “in economia”, b) o “a mezzo di azienda speciale”, c) o “a mezzo di consorzi tra
comuni per la gestione di farmacie di cui sono unici titolari”, o anche d) “a mezzo di società di
capitali”, ma solo se “costituite tra il comune e i farmacisti che, al momento della costituzione
della società, prestino servizio presso farmacie di cui il comune abbia la titolarità” (nel senso che,
ove un comune sia ad esempio titolare di due farmacie e intenda costituire una società per
la gestione di un solo esercizio, questa potrebbe essere formata soltanto con i farmacisti che
in quel momento “prestino servizio” nell’una e/o indifferentemente nell’altra farmacia).
Ed è proprio qui che il problema si pone, perché (trascurando ipotesi interpretative
“intermedie”, pur tuttavia lecite) si tratta di decidere se la “salvezza” delle ricordate
norme settoriali (e particolarmente della disposizione di cui all’art. 9 della l. 475/68)
esprima l’intendimento del legislatore di sostituirsi direttamente all’interprete enunciando
in prima persona la loro sopravvivenza nel sistema perché compatibili con la nuova
disciplina, ovvero quello – sostanzialmente opposto - di sottrarre tout court alla riforma la
“distribuzione del gas naturale” ecc., e perciò anche le “farmacie comunali”, riportando così
integralmente la gestione dei quattro specifici “servizi pubblici locali di rilevanza economica”,
e solo di questi, alle loro rispettive “discipline di settore”.
Se dunque cogliesse nel segno questo secondo corno del dilemma, la gestione delle
farmacie comunali sarebbe stata per l’intero ricondotta nella sfera di operatività dell’art. 9,
con la conseguente inapplicabilità sia dei nuovi fondamenti dettati dall’art. 23bis, come, a
maggior ragione, di tutte le diverse altre discipline via via introdotte (con un andamento
francamente un po’ schizofrenico) nel corso degli anni, a partire dalla l. 498/92 e fino al
testo originario dell’art. 23bis del dl. 112/08. stretta pertanto nei vincoli dell’art. 9 della l. 475/68
e dei ricordati moduli gestori che vi sono contemplati, la farmacia perderebbe agli occhi dei comuni
grandissima parte del suo appeal, tanto più considerando i seri problemi economici che può
comportare di questi tempi per un’amministrazione pubblica la gestione in forma diretta, o giù di lì, di
un’azienda complicata come questa.
Del resto, perlomeno dall’entrata in vigore della l. 475/68 (sino ad allora era stata in
funzione la l. 9/6/47 n. 530, il c.d. emendamento Cosattini, che tutto sommato assegnava alla
farmacia comunale una veste sufficientemente “pubblicistica”), la farmacia – assurta per i
comuni ad istituto di diritto “ordinario” con il riconoscimento all’amministrazione locale
di un diritto di prelazione per la metà degli esercizi vacanti o di nuova istituzione – si era
talvolta rivelata niente più che un modo, agevole e privilegiato, per fare “cassa”, ma
diventando proprio la “cassa” l’unica autentica finalità dell’assunzione della titolarità di
farmacie quando la l. 498/92 ha poi consentito, per la loro gestione, il ricorso (anche) a
società di capitali a partecipazione mista con i privati.
E, visto che il ruolo assunto dalla farmacia comunale era ormai questo, una sua drastica
restituzione alla disciplina dell’art. 9 forse non danneggerebbe più di tanto la complessiva
assistenza farmaceutica nel nostro Paese.
Sull’argomento abbiamo però letto con attenzione il parere del consulente di Federfarma,
che, con accurati dettagli e ricchezza di spunti, conclude appunto a favore di questa
seconda interpretazione del I comma dell’art. 23bis, e quindi per il ripristino integrale per le
farmacie comunali - in via del tutto sostitutiva a qualsiasi altra disciplina (compresa dunque
quella contenuta in questa riforma) - dell’art. 9 della l. 475/68.
Naturalmente anche noi non possiamo che spingere, persino nell’intimo, per questa tesi, e
le ragioni sono parecchie, non ultima quella del pericolo – in caso contrario - di vedere
ben presto i comuni, nel concreto, conferire la gestione delle loro farmacie non tanto “a
società a partecipazione mista” (che è uno spauracchio a tutti già noto), quanto e piuttosto “a
favore di imprenditori o di società in qualunque forma costituite”, che è invece un modulo di
gestione sinora praticamente sconosciuto nel settore e che per ragioni intuitive può
rivelarsi, almeno nel tempo, una deriva non lieta per l’intero sistema farmacia.
Sulla questione di fondo resta tuttavia un motivo di perplessità, anche se non di minimo
conto, che sta proprio, in particolare, nelle tre affermazioni di principio contenute, una di
seguito all’altra, nel nuovo I comma dell’art. 23bis, e delle quali - lo si è già rilevato - la prima
indica le finalità delle disposizioni di riforma (“… al fine di favorire ecc.”), la seconda ne
precisa l’ambito applicativo (“tutti i servizi pubblici locali” di rilevanza economica) e la
prevalenza sulle “discipline di settore con esse incompatibili”, e la terza, infine, fa “salve” le
disposizioni (“di settore” anch’esse, come ricordato) relative a quei quattro servizi pubblici
locali, tra cui le farmacie comunali.
Una sequenza così serrata, cioè, di affermazioni del legislatore, nella quale è innestata
anche la proposizione che fa “salve” quelle specifiche disposizioni settoriali, può rendere
disagevole – proprio in fase ermeneutica - scollegarla puramente e semplicemente dalla
proposizione (che immediatamente la precede) di “prevalenza” dei nuovi principi sulle norme
“incompatibili”; quest’ultima, infatti, potrebbe configurarsi (se ne è fatto cenno poco fa)
nulla più che una mera interpretazione (“autentica”) di “compatibilità” delle “discipline di
settore” che espressamente vi sono richiaanche la vita a chi dovrà procedere al consueto “cuci-scuci” che accompagna generalmente
le laboriose operazioni di individuazione di quel che è “compatibile” e di quello che non lo
è. E’ pur vero, insomma, che nella ricostruzione del significato più ortodosso di questa
dichiarazione di “salvezza”, e dunque, in ultima analisi, della famosa voluntas legis,
potrebbe rendersi necessario ricorrere anche al criterio c.d. sistematico (ma non sembra
possano condurci con certezza nella direzione desiderata né l’indiscutibile specialità con
riguardo all’ordinamento comunitario della nostra legislazione farmaceutica, né la molto
discutibile “sanatoria” sancita in ordine agli affidamenti “ante-Bersani” della gestione di
farmacie comunali a imprese di distribuzione all’ingrosso di medicinali, e neppure le finalità
della riforma dichiarate, come si è visto, nell’incipit dell’art. 23bis); e però, quando ci si
avvalga - come in prima battuta siamo tenuti a fare anche qui – del criterio c.d. letterale,
non si può ignorare del tutto l’area di collocazione della norma che dobbiamo interpretare,
e perciò il suo stretto contesto (senza contare che viene persino istintivo pensare che, se il
legislatore avesse veramente voluto sottrarre una volta per tutte alla riforma quei quattro
servizi pubblici, avrebbe avuto forse agio per disporre ben diversamente – pur all’interno
dell’art. 23bis - una deroga assoluta di tale importanza).
Ma addentrarci oltre nella disamina di questa intricata vicenda di pura interpretazione
(nella quale gli interrogativi senza una risposta univoca sono comunque numerosi quanto
di rilievo, e si pensi, per tutti, a quale sia il testo conseguente alla riforma dell’art. 113 TU.
267/2000) sarebbe oltremodo laborioso sia per noi che per chi legge e in ogni caso
esorbitante i confini naturali di queste note; e tuttavia il nodo centrale, per quanto ci
riguarda, può infine essere sciolto del tutto ragionevolmente anche secondo le sole linee
tracciate dal consulente di Federfarma, anche perché sembrerebbe che in questo stesso
senso vada anche – nonostante i limiti inerenti alle norme regolamentari - il testo
provvisorio delle disposizioni d’attuazione (contenute in uno schema di decreto
governativo) dell’art. 23bis.
E’ sicuro, del resto, che i comuni e le loro rappresentanze faranno di tutto perché anche la
farmacia sia annoverata tra i “servizi pubblici locali di rilevanza economica” assoggettati alle
nuove norme, come, da parte loro, i farmacisti e le loro rappresentanze si batteranno
certamente per la tesi opposta, cosicché dovrà essere il giudice amministrativo a spiegarci
in fondo come stanno le cose.
Per concludere sul quesito, quindi, c’è l’eventualità che, come accennato all’inizio,
l’Amministrazione comunale - tanto più considerando che si tratta di un Comune di buone
dimensioni che verosimilmente può contare perciò anche su una propria avvocatura – si
sia invece ampiamente documentata e nutra allora quelle stesse perplessità, ritenendo
comunque di poter ancor oggi avvalersi (o tentare di farlo) di società formate con una
qualunque impresa terza, anche se scelta con una procedura ad evidenza pubblica.
***Da SEDIVA di G.Bacigalupo***

SCHEDA INFORMATIVA
FONDI PARITETICI INTERPROFESSIONALI
PER LA FORMAZIONE CONTINUA

Abbiamo fatto aderire ai fondi i 2 Consorzi di farmacie comunali, per poter farvi fare tutto l'aggiornamento gratis, purtroppo fino ad oggi sono rimasti lettera morta.

COSA SONO I FONDI

I Fondi Paritetici Interprofessionali Nazionali per la formazione continua sono organismi di natura
associativa promossi dalle organizzazioni di rappresentanza delle Parti Sociali attraverso specifici
Accordi Interconfederali stipulati dalle organizzazioni sindacali dei datori di lavoro e dei lavoratori
maggiormente rappresentative sul piano nazionale. Possono essere istituiti Fondi Paritetici
Interprofessionali per ciascuno dei settori economici dell’industria, dell’agricoltura, del terziario e
Dell’artigianato; gli Accordi Interconfederali possono prevedere l´istituzione di Fondi anche per
settori diversi.
Nel corso del 2003, con l´istituzione dei primi dieci Fondi Paritetici Interprofessionali, si realizza
quanto previsto dalla legge 388 del 2000, che consente alle imprese di destinare la quota dello
0,30% dei contributi versati all’INPS (il cosiddetto “contributo obbligatorio per la disoccupazione
involontaria”) alla formazione dei propri dipendenti. I datori di lavoro potranno infatti chiedere
all’INPS di trasferire il contributo ad uno dei Fondi Paritetici Interprofessionali, che provvederà
a finanziare le attività formative per i lavoratori delle imprese aderenti.
I Fondi Paritetici Interprofessionali finanziano piani formativi aziendali, settoriali e territoriali, che
le imprese in forma singola o associata decideranno di realizzare per i propri dipendenti. Oltre a
finanziare, in tutto o in parte, i piani formativi aziendali, settoriali e territoriali, i Fondi
Interprofessionali potranno finanziare anche piani formativi individuali, nonché ulteriori attività
propedeutiche o comunque connesse alle iniziative formative.

Cosa fanno i Fondi Paritetici Interprofessionali
I Fondi finanziano Piani formativi aziendali (predisposti per una singola impresa), piani territoriali
(ad esempio, per un distretto produttivo), piani settoriali (per un singolo comparto) o piani
individuali (per uno o più lavoratori). Il loro compito però non si esaurisce con il sostegno
finanziario ai Piani formativi. Le imprese dovranno rivolgersi a ciascun Fondo per conoscere
meglio i servizi offerti.

Cosa bisogna fare per ottenere il contributo dei Fondi
Il primo passo è, naturalmente, quello dell’adesione ad uno dei Fondi Paritetici Interprofessionali
esistenti. Saranno le stesse strutture del Fondo ad emanare periodicamente delle comunicazioni con
cui si invitano le imprese, singole o associate a presentare i loro Piani formativi. Le comunicazioni
dei Fondi saranno adeguatamente pubblicizzate presso le imprese aderenti attraverso le procedure e
con l’utilizzo degli strumenti che ciascun Fondo riterrà più opportuni (ad esempio, informative sul
bollettino periodico delle organizzazioni, comunicazioni dirette alle imprese aderenti, campagne
pubblicitarie sulla stampa locale o nazionale, etc.). I Piani formativi da finanziare saranno poi
selezionati dagli organi del Fondo.

L’adesione a un Fondo comporta delle spese per le imprese
No. L’adesione a un Fondo non comporta alcuna spesa aggiuntiva: parte del contributo
ordinariamente versato all’INPS, secondo quanto previsto dalla Circolare n. 60/2004, verrà
trasferito dall’INPS stesso al Fondo prescelto dall’impresa.

A quale Fondo deve aderire l’impresa
Le imprese possono aderire liberamente al Fondo Paritetico Interprofessionale che preferiscono.
Solitamente però l’adesione avviene sulla base dell’appartenenza settoriale o dell’appartenenza ad
una organizzazione di rappresentanza che ha promosso il Fondo stesso.

Qual è il limite massimo del finanziamento e quanti piani una singola azienda può presentare
in un anno
Uno degli atti più importanti del Fondo è l’emanazione della comunicazione periodica –Avviso- con cui si invitano le imprese interessate a presentare i propri piani formativi. Contestualmente vengono definiti i limiti di finanziamento massimo per progetto. Il numero di piani che un’impresa può presentare nell’arco dell’anno dipende dalle regole stabilite da ciascun Fondo e in particolare:
dal numero di inviti alla presentazione di piani che il Fondo di appartenenza dell’impresa farà in un
anno; da eventuali determinazioni del Fondo che può limitare il numero di progetti presentabili per
favorire la copertura del maggior numero possibile di imprese.

ADERIRE A FONDIMPRESA (in considerazione del fatto che il Consorzio aderisce a Confindustria Salerno, e non essendoci un Fondo Interprofessionale delle Farmacie).
Con il pagamento mensile dei contributi OBBLIGATORI le aziende versano SEMPRE E
IN OGNI CASO un importo pari allo 0,30% del proprio monte salari all’INPS senza
averne alcun ritorno.

Fondimpresa il fondo interprofessionale per la formazione continua del sistema Confindustria, viene alimentato dallo stesso contributo dello 0,30% che, pertanto, non verrà più versato all’INPS (rappresentando SOLO UN COSTO per l’azienda), ma accantonato in un CONTO FORMAZIONE AD INTEGRALE ED IMMEDIATA DISPOSIZIONE DELLA STESSA AZIENDA.
Dunque:
- non ci saranno aumenti di costo per l’azienda;
- il contributo dello 0,30% verrà utilizzato direttamente ed esclusivamente dall’azienda
rappresentando un risparmio e un investimento;
- l’azienda potrà svolgere formazione continua con un proprio CONTO FORMAZIONE di
immediata disponibilità da spendere per realizzare piani formativi autonomi o per partecipare a corsi interaziendali, sulla base delle risorse accantonate;
- risulterà possibile partecipare ai bandi di Fondimpresa per la FORMAZIONE FINANZIATA realizzati a cadenza periodica e riservati alle aziende aderenti (alcuni sono già aperti e prevedono incentivazioni sino a € 200.000 per impresa con una dotazione finanziaria complessiva di 60 milioni di euro).

ADERIRE E’ SEMPLICE
Occorre indicare sul modello DM10/2 :
- il codice del Fondo a cui si intende aderire (FIMA per Fondimpresa) vedere fac simile allegato;
- il numero dei dipendenti interessati all’obbligo contributivo;
- la dicitura “adesione fondo”.
Aderendo entro il 30 Novembre di ogni anno, l’accantonamento avviene a decorrere dalla data
del 1 gennaio successivo (es. 30 Nov. 2009 – 1 Gen 2010).
In caso contrario sarà possibile aderire in qualsiasi momento, ma l’accantonamento slitterà di
un ulteriore anno (es. 1 Dic 2008 – 1 Gen 2010)
L’adesione a Fondimpresa può essere revocata in ogni momento inserendo un’apposita dicitura sul modello DM10/2.

SI RICORDA INFINE
L’iscrizione ai Fondi è facoltativa, ma la mancata adesione non esonera l’impresa dal
versamento del contributo dello 0,30% che continuerà ad essere erogato
mensilmente all’INPS rappresentando così solo un COSTO AZIENDALE